INDONESIA TIDAK MEMPUNYAI KEPALA NEGARA
Ada satu hal dalam ketatanegaraan Indonesia yang selama ini diterima begitu saja. Presiden disebut sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Kalimat itu hampir selalu muncul dalam buku pelajaran, buku hukum tata negara, perkuliahan, bahkan dalam berbagai penjelasan mengenai sistem pemerintahan Indonesia.
Karena terlalu sering diucapkan, akhirnya orang lupa bertanya: dari mana sebenarnya ketentuan itu berasal?
Kalau kita ingin membicarakan hukum, pertanyaannya sederhana. Bukan apa kata buku. Bukan apa kata para ahli. Bukan pula apa yang selama ini menjadi kebiasaan.
Pertanyaannya adalah: apa yang dikatakan oleh konstitusi?
Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 menyatakan dengan jelas:
“Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.”
Tidak ada yang perlu diperdebatkan mengenai bunyi pasal tersebut. Konstitusi memberikan kekuasaan pemerintahan kepada Presiden. Bahkan ketentuan itu ditempatkan dalam Bab III yang secara tegas diberi judul “Kekuasaan Pemerintahan Negara”.
Tetapi ketika kita mencari istilah Kepala Negara di dalam UUD 1945, persoalannya menjadi berbeda.
Tidak ada pasal yang mengatakan bahwa Presiden adalah Kepala Negara. Tidak ada ketentuan yang mengatakan bahwa Kepala Negara Republik Indonesia adalah Presiden. Tidak ada pula bab yang membentuk sebuah jabatan bernama Kepala Negara, lengkap dengan kewenangan, mekanisme pengisian jabatan, pertanggungjawaban, maupun mekanisme pemberhentiannya.
Yang ada adalah jabatan Presiden.
Dan kepada Presiden diberikan kekuasaan pemerintahan serta sejumlah kewenangan lain yang secara langsung diberikan oleh UUD.
Lalu dari mana datangnya Kepala Negara?
Di sinilah selama ini terjadi sebuah lompatan pemikiran yang jarang diperiksa secara serius.
Orang melihat Presiden melakukan berbagai tindakan yang dianggap bersifat kenegaraan. Presiden menerima duta, mengangkat duta, memberikan tanda kehormatan, dan melakukan berbagai tindakan lain yang kemudian oleh teori ketatanegaraan dikategorikan sebagai fungsi kepala negara.
Dari sana kemudian muncul kesimpulan bahwa Presiden adalah kepala negara.
Padahal kesimpulan itu justru mengandung persoalan.
Sebuah tindakan tidak dapat menciptakan sebuah jabatan.
Sebuah fungsi tidak dapat dengan sendirinya menciptakan sebuah organ negara.
Dan sebuah klasifikasi akademik tidak dapat mengubah dirinya sendiri menjadi norma konstitusi.
Kalau UUD memberikan kewenangan kepada Presiden untuk menerima duta, maka sumber kewenangan tersebut adalah UUD dan pemegang kewenangannya adalah Presiden. Tidak ada kebutuhan untuk menyisipkan sebuah jabatan bernama Kepala Negara di antara UUD dan Presiden.
Begitu pula ketika Presiden memberikan tanda kehormatan atau menjalankan kewenangan lainnya. Dasar hukumnya adalah kewenangan Presiden sebagaimana diberikan oleh UUD. Bukan kewenangan dari sebuah jabatan yang bernama Kepala Negara.
Di sinilah perbedaan antara fungsi, kewenangan dan jabatan menjadi sangat penting.
Fungsi adalah apa yang dilakukan.
Kewenangan adalah kekuasaan yang diberikan oleh hukum.
Jabatan adalah kedudukan yang dibentuk oleh hukum.
Ketiganya tidak boleh dicampuradukkan.
Masalahnya menjadi semakin serius ketika konsep kepala negara dicampurkan dengan kekuasaan pemerintahan.
Presiden secara konstitusional memegang kekuasaan pemerintahan. Itu jelas.
Kepala negara, dalam pengertian konseptualnya, menunjuk pada sesuatu yang berbeda. Kepala pemerintahan berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan. Kepala negara berkaitan dengan negara sebagai entitas kenegaraan, representasi negara dan kesinambungan negara.
Kedua konsep tersebut memang dapat dibedakan.
Karena dapat dibedakan, maka tidak masuk akal apabila perbedaannya kemudian dihapus begitu saja hanya karena orang yang menjalankannya dianggap sama.
Satu orang dapat melakukan beberapa hal yang berbeda tanpa membuat semua hal tersebut menjadi satu jabatan.
Inilah persoalan yang sering terlewat.
Ketika dikatakan “Presiden adalah kepala negara sekaligus kepala pemerintahan”, kita sebenarnya telah mengambil dua konsep yang berbeda lalu menyatukannya terlebih dahulu. Setelah itu kita menganggap penyatuan tersebut sebagai keadaan yang sudah pasti. Padahal justru penyatuan itulah yang harus dibuktikan.
Apa dasar konstitusionalnya?
Di mana UUD mengatakan bahwa kedua kedudukan itu berada dalam satu jabatan?
Pertanyaan tersebut tidak dapat dijawab dengan mengatakan bahwa “memang begitu menurut teori sistem presidensial”.
Teori bukan UUD.
Tidak pula dapat dijawab dengan mengatakan bahwa “semua buku hukum tata negara menyebut demikian”.
Buku bukan hukum.
Pendapat seorang ahli, bahkan pendapat banyak ahli, juga bukan norma konstitusi.
Pendapat ahli dapat digunakan untuk menjelaskan hukum. Pendapat ahli dapat digunakan untuk menafsirkan hukum. Pendapat ahli bahkan dapat digunakan untuk mengkritik hukum. Tetapi pendapat ahli tidak mempunyai kekuasaan untuk menambahkan satu jabatan baru ke dalam konstitusi.
Kalau sebuah jabatan tidak dibentuk oleh konstitusi, maka tidak boleh dianggap telah dibentuk hanya karena para ahli sepakat menyebutnya ada.
Ini bukan persoalan apakah pendapat tersebut populer atau tidak.
Ini persoalan sumber hukum.
Kita harus berhati-hati membedakan antara apa yang benar-benar merupakan hukum dengan apa yang hanya merupakan penjelasan mengenai hukum.
Di sinilah letak masalah terbesar dalam istilah “Kepala Negara”.
Istilah tersebut telah hidup begitu lama dalam wacana ketatanegaraan sehingga orang tidak lagi membedakan apakah ia sedang berbicara tentang norma hukum atau sekadar menggunakan istilah teoritis.
Padahal keduanya berbeda.
Kalau seseorang mengatakan “Presiden adalah Kepala Negara”, maka pernyataan itu harus diuji. Jangan langsung diterima hanya karena kalimat tersebut sudah sangat umum.
Tunjukkan dasar hukumnya.
Pasalnya yang mana?
Normanya yang mana?
Jabatannya dibentuk di mana?
Kewenangannya ditentukan di mana?
Siapa yang mengisi jabatan tersebut?
Bagaimana pertanggungjawabannya?
Bagaimana pemberhentiannya?
Apa hubungannya dengan Presiden?
Kalau ternyata semua pertanyaan itu tidak mempunyai jawaban dalam struktur UUD 1945, maka persoalannya menjadi terang.
Kita tidak sedang menemukan sebuah jabatan konstitusional bernama Kepala Negara.
Kita sedang menemukan sebuah istilah yang digunakan untuk mengelompokkan atau menjelaskan tindakan tertentu yang dilakukan Presiden.
Itu dua hal yang berbeda.
Dan perbedaan tersebut tidak boleh dihapus hanya karena istilah yang sama telah digunakan berulang kali.
Lebih jauh lagi, istilah “kepala negara” menimbulkan persoalan struktural.
Kalau Presiden benar-benar disebut sebagai kepala negara dalam pengertian sebuah jabatan yang berdiri sebagai kepala dari keseluruhan negara, lalu apa kedudukannya terhadap lembaga negara lain?
Apakah Presiden berada di atas DPR?
Tidak.
Apakah Presiden berada di atas MPR?
Tidak.
Apakah Presiden berada di atas Mahkamah Agung?
Tidak.
Apakah Presiden berada di atas Mahkamah Konstitusi?
Tidak.
Setelah perubahan UUD 1945, sistem ketatanegaraan Indonesia tidak lagi menempatkan satu lembaga sebagai lembaga tertinggi yang berada di atas seluruh lembaga negara lainnya. Masing-masing memperoleh kewenangan berdasarkan UUD.
Presiden mempunyai kewenangan berdasarkan UUD.
DPR mempunyai kewenangan berdasarkan UUD.
MPR mempunyai kewenangan berdasarkan UUD.
Lembaga peradilan mempunyai kewenangan berdasarkan UUD.
Tidak ada satu figur yang secara konstitusional ditempatkan sebagai “kepala” dari seluruh organ tersebut.
Yang menjadi dasar tertinggi bukan seorang kepala negara.
Yang menjadi dasar tertinggi adalah konstitusi itu sendiri.
Karena itu, penggunaan istilah kepala negara harus ditempatkan secara hati-hati. Kalau istilah tersebut hanya digunakan sebagai istilah teoritis untuk menggambarkan fungsi tertentu, katakan sebagai istilah teoritis. Jangan kemudian mengubahnya menjadi seolah-olah sebuah jabatan yang dibentuk oleh UUD.
Di sinilah saya melihat sebuah paradoks yang sangat jelas.
Presiden secara konstitusional diberikan kekuasaan pemerintahan. Tetapi kemudian kepadanya ditempelkan sebuah kedudukan bernama Kepala Negara yang tidak pernah secara eksplisit dibentuk oleh UUD.
Lebih aneh lagi, fungsi yang secara konseptual berbeda kemudian dicampurkan hanya karena semuanya dilakukan oleh orang yang sama.
Padahal orang yang sama tidak berarti fungsi yang sama.
Dan fungsi yang berbeda tidak otomatis menjadi satu jabatan.
Kalau memang hendak mengatakan bahwa Indonesia memiliki satu jabatan yang sekaligus merupakan kepala negara dan kepala pemerintahan, maka dasar penyatuan tersebut harus ditunjukkan. Tidak cukup dengan menunjuk kepada tindakan-tindakan Presiden lalu memberikan label “fungsi kepala negara”.
Sebab kita akan kembali kepada lingkaran yang sama.
Presiden disebut kepala negara karena menjalankan fungsi kepala negara.
Ketika ditanya apa fungsi kepala negara, jawabannya adalah fungsi yang dijalankan Presiden.
Itu bukan pembuktian. Itu hanya pengulangan kesimpulan.
Yang lebih masuk akal secara hukum adalah kembali kepada sumber kewenangannya.
UUD memberikan kewenangan kepada siapa?
Kalau jawabannya Presiden, maka berhenti di situ.
Jangan menciptakan jabatan lain yang tidak pernah disebutkan oleh konstitusi.
Sebab dalam negara hukum, kewenangan negara tidak lahir dari kebiasaan menyebut sesuatu. Kewenangan harus mempunyai dasar hukum.
Begitu juga jabatan negara.
Jabatan negara tidak lahir karena buku mengatakan jabatan tersebut ada.
Jabatan negara tidak lahir karena seorang ahli mengatakan demikian.
Jabatan negara lahir karena hukum membentuknya.
Dan ketika yang kita gunakan sebagai hukum tertinggi adalah UUD 1945, maka pembentukan jabatan konstitusional harus dapat ditemukan dalam UUD itu sendiri.
Karena itu, pernyataan “Indonesia tidak mempunyai Kepala Negara” bukan berarti Indonesia tidak mempunyai Presiden.
Bukan berarti Presiden tidak mempunyai kewenangan dalam urusan kenegaraan.
Bukan pula berarti Presiden tidak pernah melakukan tindakan yang oleh teori tertentu disebut sebagai tindakan kepala negara.
Yang dimaksud adalah sesuatu yang jauh lebih sederhana dan lebih mendasar:
UUD 1945 tidak membentuk jabatan Kepala Negara.
Yang dibentuk adalah Presiden Republik Indonesia.
Yang secara tegas diberikan kepada Presiden adalah kekuasaan pemerintahan.
Selebihnya adalah kewenangan-kewenangan Presiden yang harus ditelusuri langsung kepada norma yang memberikannya.
Maka jangan membalik prosesnya.
Jangan mengambil tindakan Presiden, kemudian memberinya label “fungsi kepala negara”, lalu menggunakan label tersebut untuk membuktikan bahwa Presiden adalah Kepala Negara.
Itu bukan cara membuktikan keberadaan sebuah jabatan.
Itu adalah cara menciptakan sebuah konsep dari belakang.
Konstitusi harus dibaca dari norma menuju kewenangan, bukan dari kebiasaan menuju norma.
Buku boleh menjelaskan.
Ahli boleh berpendapat.
Teori boleh mengklasifikasikan.
Tetapi tidak satu pun dari semuanya dapat menulis ulang UUD 1945.
Pada akhirnya persoalannya hanya satu:
Tunjukkan norma yang membentuk Kepala Negara dalam UUD 1945.
Bukan buku.
Bukan pendapat ahli.
Bukan kebiasaan.
Bukan teori.
Normanya.
Jika norma itu tidak ada, maka kita harus berani mengatakan apa adanya:
Indonesia mempunyai Presiden, tetapi UUD 1945 tidak membentuk jabatan Kepala Negara.
Dan justru di situlah paradoks ketatanegaraan Indonesia menjadi menarik untuk dibongkar lebih jauh.
